Indikatoren für eine nachhaltige Entwicklung


Nachhaltigkeit als Leitbild der lokalen Entwicklung

Bei der Konferenz für Umwelt und Entwicklung in Rio de Janeiro 1992 wurde den Städten und Gemeinden bei der Weichenstellung für eine nachhaltige Entwicklung (s. Kasten 1) eine zentrale Funktion zugesprochen, weil sie

  • die Verwaltungsebene darstellen, die den Bürgerinnen und Bürgern am nächsten ist,
  • im Bereich 'Natur und Umwelt' Aufsichts-, Schutz- und Pflegefunktionen wahrnehmen,
  • die Verantwortung für große Teile der gebauten Infrastruktur tragen und
  • wichtige Planungskompetenzen haben.
 
Kasten1
Nachhaltige Entwicklung

Eine nachhaltige Entwicklung stellt einen positiven sozio-ökonomischen Wandel dar, der die ökologischen und sozialen Systeme, von denen Gesellschaften und ihre Teilgruppen abhängen, stärkt. Ziel einer nachhaltigen Kommunalentwicklung ist es, die lokale Lebensqualität unter allen sozialen, kulturellen und materiellen Aspekten zu erhöhen, ohne die Lebenschancen zukünftiger Generationen oder der Menschen in anderen Städten und Gemeinden der Welt zu beeinträchtigen.

  

Bei der Umsetzung des Leitbildes Nachhaltige Entwicklung in Städten und Gemeinden ergeben sich jedoch eine Reihe von Fragen:

  • Welche konkreten Anforderungen stellt das Leitbild an das lokale politische, wirtschaftliche und individuelle Handeln?
  • War die bisherige Entwicklung der Stadt oder Gemeinde nachhaltig? Befindet sie sich bereits auf dem richtigen Weg zu einer nachhaltigen Entwicklung?
  • Wo liegen die Stärken, wo die Schwächen der Kommune im Hinblick auf eine nachhaltige Entwicklung?
  • Wo steht sie im Vergleich zu anderen Städten und Gemeinden?

Um diese Fragen beantworten zu können, muss zum einen das Leitbild Nachhaltige Entwicklung in konkrete Beurteilungskriterien und politische, wirtschaftliche, planerische und letztlich auch individuelle Ziele übersetzt werden. Zum anderen müssen Instrumente entwickelt und angewandt werden, mit denen gemessen und geprüft werden kann, inwieweit diese Kriterien erfüllt und die Ziele erreicht wurden. Diese Instrumente, Nachhaltigkeitsindikatoren, sollten nicht nur das Monitoring der Nachhaltigkeit der lokalen Entwicklung ermöglichen, sondern auch deren Anforderungen und Konsequenzen verdeutlichen.

Nachhaltigkeitsindikatoren - Informationen für die Entscheidungsfindung auf dem Weg zu einer nachhaltigen Entwicklung

Indikatoren wie das Bruttosozialprodukt, die Arbeitslosenquote oder der Aktienindex haben einen erheblichen Einfluss auf die Entscheidungen politischer und wirtschaftlicher Akteure. Obwohl sie nur Teilaspekte des volkswirtschaftlichen Geschehens abbilden und, wie beispielsweise das Bruttosozialprodukt, inhaltlich und methodisch durchaus umstritten sind, haben sich diese Größen allgemein als Gradmesser politischen und wirtschaftlichen Erfolgs etabliert. Im Kapitel 40 der Agenda 21 wird jedoch festgestellt, dass diese allgemeingebräuchlichen Indikatoren nicht genügend Aufschluss über Fragen der Nachhaltigkeit geben und dass über die wirtschaftlichen Kenngrößen hinaus Indikatoren für eine nachhaltige Entwicklung entwickelt werden müssen, um eine solide Grundlage für Entscheidungen auf allen Ebenen zu schaffen und zu einer selbstregulierenden Nachhaltigkeit integrierter Umwelt- und Entwicklungssysteme beizutragen. Dabei ist es nicht damit getan, die bekannten volkswirtschaftlichen Kenngrößen durch Daten aus dem Sozial- und dem Umweltbereich zu ergänzen, sondern das Ziel muss ein System von Nachhaltigkeitsindikatoren sein, das ein repräsentatives Bild der drei Dimensionen nachhaltiger Entwicklung, das heißt die soziale, die ökologische und die ökonomische Dimension, gibt und möglichst auch ihre Wechselwirkungen abbildet.

An ein System von Nachhaltigkeitsindikatoren werden die folgenden Anforderungen gestellt:
Leitbildbezug und Vollständigkeit: der Indikatorensatz sollte alle Aspekte einer nachhaltigen Entwicklung (ökologische, sozio-kulturelle und ökonomische Dimension) abbilden und (mindestens) alle Handlungsbereiche der Agenda 21 umfassen, die für die lokale und ggf. regionale Handlungsebene relevant sind;
Transparenz: das theoretische Konzept und die methodische Vorgehensweise bei der Auswahl der Indikatoren (beteiligte Akteure, Organisation des Prozesses) sollten nachvollziehbar sein;
Zuverlässigkeit: die zur Bildung der Indikatoren notwendigen Daten sollten verfügbar und belastbar sein;
Entscheidungsbezug: die Indikatoren sollten sich auf Handlungsbereiche beziehen, die auf der kommunalen und ggf. regionalen Handlungsebene direkt beeinflusst werden können, und für die auf dieser Ebene Agierenden (Politik, Verwaltung, Unternehmen, Verbände, ...) handhabbar sein;
Kommunizierbarkeit: die Indikatoren sollten für eine breite Öffentlichkeit verständlich und geeignet sein, Zielsetzungen im Sinne einer nachhaltigen Entwicklung zu vermitteln.

Parallel zu den internationalen Bemühungen, ein System von Indikatoren zu entwickeln, mit dem die Nachhaltigkeit der Entwicklung auf der gesamtstaatlichen Ebene gemessen werden kann, wurde weltweit an Indikatoren zur Abbildung der Nachhaltigkeit lokaler und regionaler Entwicklungen gearbeitet. In Deutschland wurden entsprechende Arbeiten im Vergleich mit einigen anderen Ländern eher zögerlich aufgenommen, erwiesen sich dann aber als sehr fruchtbar. Kasten 2 gibt einen Überblick über einige Projekte, in denen Indikatoren für eine nachhaltige Entwicklung von Städten und Gemeinden entwickelt und erprobt wurden.

 
Kasten2
Arbeit an kommunalen Nachhaltigkeitsindikatoren

In der folgenden Übersicht sind Projekte und Indikatorensysteme aufgeführt, an denen mehrere Kommunen beteiligt waren und in denen die Anwendbarkeit von Indikatoren praktisch erprobt wurde.

Cities 21: An dem internationalen Projekt waren auch einige deutsche Städte beteiligt. Im Rahmen dieses Projekts wurde im Auftrag der Stadt Hannover vom ECOLOG-Institut unter Beteiligung zahlreicher Akteure aus Kommunalverwaltung, Nichtregierungsorganisationen und Unternehmen ein Satz umweltbezogener Nachhaltigkeitsindikatoren entwickelt. (www.ecolog-institut.de)

Indikatoren im Rahmen einer lokalen Agenda 21: Städte und Gemeinden aus Baden-Württemberg, Bayern, Hessen und Thüringen haben sich an der Pilotphase eines Projekts beteiligt, in dem ihre Entwicklung anhand von 24 Indikatoren über 10 Jahre abgebildet wurde. Die Indikatoren wurden von der Forschungsstätte der Evangelischen Studiengemeinschaft erarbeitet. (www.fest-heidelberg.de, www.lfu.baden-wuerttemberg.de)
KORENA: Im Rahmen des bundesdeutschen Wettbewerbs 'Regionen der Zukunft' wurde vom ECOLOG-Institut das Konzept für KOmmunale und REgionale NAchhaltigkeitsinventuren erarbeitet. Die Indikatoren wurden unter Beteiligung vieler gesellschaftlicher Akteure entwickelt und in Zusammenarbeit mit den Städten der Expo-Region Hannover erprobt. Für die Städter Nienburg und Pattensen wurden Nachhaltigkeitsinventuren anhand von rund 100 Indikatoren über einen Zeitraum von 10 Jahren durchgeführt. (www.ecolog-institut.de)
Städte der Zukunft: Die Städte Münster, Heidelburg, Dessau und Güstrow haben, fachlich unterstützt durch das Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung, eine indikatorengestützte Erfolgskontrolle nachhaltiger Stadtentwicklung durchgeführt. Ein Schwerpunkt lag beim sorgsamen und sparsamen Umgang mit der Ressource 'Fläche'. (www.staedte-der-zukunft.de)
Zukunftsfähige Kommune: Die Deutsche Umwelthilfe führt mit Unterstützung durch Agenda Transfer, der bundesweiten Servicestelle Lokale Agenda 21, das ECOLOG-Institut und die GP-Forschungsgruppe einen Wettbewerb und eine Kampagne zur lokalen Umsetzung der Agenda 21 durch, an dem in der Pilotphase und im ersten Wettbewerbsjahr mehr als 100 Städte und Gemeinden aus allen Bundesländern teilgenommen haben. Neben Indikatoren zum Vergleich der Nachhaltigkeit der Entwicklung der teilnehmenden Kommunen wurden in dem von der Deutschen Bundesstiftung Umwelt geförderten Projekt auch Qualitätskriterien für lokale Agenda 21-Prozesse entwickelt. (www.duh.de)

  

 

Das theoretische Konzept für ein System von Nachhaltigkeitsindikatoren

Die Struktur des vorliegenden Indikatorensatzes orientiert sich an dem im ECOLOG-Institut entwickelten AEZR-Ansatz, der eine Erweiterung des Pressure-State-Response (PSR)-Ansatzes für das Umweltindikatoren-System der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit (OECD) darstellt (s. Kasten 3).

 

Kasten3
Der Pressure-State-Response-Ansatz der OECD für Umweltindikatoren

Dem PSR-Ansatz liegt eine vereinfachte Kausalkette zugrunde:

Pressure-Indikatoren beschreiben den Druck auf die Umwelt, z.B. in Form von Verkehrsaufkommen oder Schadstoffimmissionen;
State-Indikatoren bilden den Zustand der Umwelt ab, der sich unter dem Druck anthropogener Einflüsse direkt oder indirekt verändert, z.B. über Angaben zu Luftschadstoffkonzentrationen oder zur Gewässergüte, und
Response-Indikatoren zeigen die Reaktionen von Gesellschaft, Politik und Wirtschaft auf Gefährdungen der Umwelt an, z.B. Maßnahmen zum Klimaschutz oder zur Gewässerreinhaltung.


  

Der OECD-Ansatz wurde von der UN-Kommission für nachhaltige Entwicklung (CSD) für seine Arbeiten an einem international anwendbaren Indikatorensystem übernommen, allerdings mit der kleinen Änderung, dass an die Stelle der Pressure-Indikatoren Driving Force-Indikatoren treten, die die von menschlichen Aktivitäten ausgehenden Antriebskräfte für Umweltbelastungen beschreiben.

Das Konzept der OECD wurde zur Beschreibung von Einwirkungen auf die Umwelt und des Zustandes der Umweltmedien entwickelt und kann nicht einfach auf die soziale und die wirtschaftliche Dimension des Leitbildes Nachhaltige Entwicklung übertragen werden. Der AEZR-Ansatz stellt die soziale und die wirtschaftliche Dimension nachhaltiger Entwicklung gleichberechtigt neben die ökologische Dimension. Er geht von vier Wirkungsebenen aus:

  • Auf der ersten Ebene bilden die Indikatoren Aktivitäten und Strukturen ab. Die Indikatoren sind den folgenden Unterebenen zugeordnet:
    - Wohnen
    - Konsum
    - Wirtschaft
    - Arbeit
    - Bildung und Kultur
    - Erziehung
    - Freizeit und Erholung
    - Verkehr
    - Kommunikation und Information
    - Verwaltung
    - Versorgung
    - Entsorgung
  • Diese führen zu Einwirkungen auf die Umwelt, auf die Gesellschaft bzw. das Individuum sowie die Wirtschaft, die auf der zweiten Ebene durch Indikatoren abgebildet werden:
    - Einwirkungen auf die Umwelt
    -- Stoffliche Einwirkungen
    -- Energetische Einwirkungen
    -- Strukturelle Eingriffe
    -- Ressourcenentnahme
    - Einwirkungen auf die Gesellschaft
    -- Gesundheitsrelevante Einwirkungen
    -- Soziale Einwirkungen
    -- Rechtliche Regulierungen
    -- Finanzielle Eingriffe
    -- Sicherheitsrelevante Einwirkungen
    -- Einwirkungen mit kultureller Bedeutung
    - Einwirkungen auf die Wirtschaft
    -- Kostenrelevante Einwirkungen
    -- Rechtliche Regulierungen
    -- Einwirkungen auf die Ressourcenverfügbarkeit
    -- Einwirkungen auf das Arbeitskräfteangebot
  • Die dritte Indikatorenebene bezieht sich auf den Zustand von Umwelt, Gesellschaft und der Wirtschaft:
    - Zustand der Umwelt
    -- Boden
    -- Wasser, Oberflächengewässer
    -- Wasser, Grundwasser
    -- Luft (z.B. Luftqualität)
    -- Globales Klima
    -- Lokales Klima
    -- Schall
    -- Ökosysteme
    -- Arten
    -- Landschaft/Ortsbild
    -- Strahlung
    - Zustand der Gesellschaft
    -- Gesundheit
    -- Materieller Wohlstand
    -- Bildung und Kultur
    -- Soziale Beziehungen
    -- Gesellschaftliches Engagement
    -- Integration
    -- Versorgung
    -- Sicherheit
    - Zustand der Wirtschaft
    -- Kapital und Erträge
    -- Arbeit
    -- Maschinelle Arbeit
    -- Wissen und Qualifikation
    -- Ressourcen
  • Auf der letzten Ebene zeigen Indikatoren schließlich die Wirksamkeit der Reaktionen von Gesellschaft, Politik und Wirtschaft an, das heißt von Maßnahmen, die ergriffen werden, um umweltgefährdenden, sozial unverträglichen und wirtschaftlich nicht vertretbaren Entwicklungen entgegen zu steuern und Veränderungen im Sinne einer nachhaltigen Entwicklung zu bewirken. Solche Maßnahmen können auf allen drei zuvor genannten Ebenen ansetzen, um nicht-nachhaltige Aktivitäten einzuschränken und nachhaltige zu stärken, um unerwünschte Einwirkungen auf Umwelt, Gesellschaft oder Wirtschaft zu verhindern oder zu mildern oder um die ökologischen, sozialen oder ökonomischen Zustände zu verbessern. Reaktive Maßnahmen können in den folgenden Bereichen erfolgen:

    - Politische Maßnahmen
    - Rechtliche Maßnahmen
    - Finanzielle Maßnahmen
    - Wirtschaftliche Maßnahmen
    - Planerische Maßnahmen
    - Naturpflegerische Maßnahmen
    - Technische Maßnahmen
    - Bauliche Maßnahmen
    - Kommunikative/ pädagogische Maßnahmen
    - Individuelles Verhalten

    • Die Auswahl und Entwicklung von Nachhaltigkeitsindikatoren als partizipativer Prozess

    Nachhaltige Entwicklung wurde mit der Agenda 21 als Leitbild mit dem Anspruch globaler Gültigkeit verabschiedet. Was lokal getan werden muss, um eine solche Entwicklung einzuleiten, hängt aber natürlich von den jeweiligen lokalen Bedingungen ab. Wo Schwerpunktsetzungen erfolgen und welche Handlungs­prioritäten festgelegt werden, um eine nachhaltige Entwicklung einzuleiten, wird nicht zuletzt durch die Sensibilisierung der lokalen Akteure für bestimmte Probleme, ihre Sichtweisen und Einstellungen bestimmt. Die Entwicklung lokaler Nachhaltigkeitsindikatoren, die ja dazu beitragen sollen, das Leitbild Nachhaltige Entwicklung (vor dem Hintergrund der örtlichen Gegebenheiten) zu konkretisieren und zu operationalisieren, kann deshalb nicht allein anhand allgemeiner wissenschaftlicher Kriterien erfolgen. Notwendig ist vielmehr eine breite Beteiligung von Vertretern unterschiedlicher gesellschaftlicher Gruppen an der Diskussion und der Auswahl der Indikatoren. Auch sollten Fachleute aus den unterschiedlichsten Bereichen, insbesondere auch aus den Institutionen, die mit ihren Daten die Grundlage für die Bildung der Indikatoren liefern sollen, an der Prüfung der Machbarkeit und der Aussagekraft der Indikatoren beteiligt werden. Gemeinsam ist insbesondere zu entscheiden, welche Bedeutung den einzelnen kommunalen Handlungsbereichen und Zielorientierungen im Hinblick auf eine Nachhaltige Entwicklung zukommt und welche Indikatoren sowohl unter fachlichen wie kommunikativen Aspekten am besten geeignet sind, den lokalen Fortschritt in Richtung Nachhaltigkeit in den wichtigsten Handlungsbereichen zu messen.

    Die vorliegende Datenbank bietet eine Auswahl an Indikatoren, mit denen die Nachhaltigkeit der lokalen und regionalen Entwicklung in vielen Bereichen abgebildet werden kann. Unter Umständen reicht diese Auswahl jedoch nicht, um alle Probleme und Fragestellungen, die vor Ort als wichtig angesehen werden, aufzugreifen. In diesem Fall sollte die Auswahl der Indikatoren aus der Datenbank um Indikatoren ergänzt werden, die vor Ort gemeinsam mit der Bevölkerung und wichtigen Akteuren entwickelt werden.